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中国的新国际秩序观与战后国际秩序
2020年09月30日 08:50 来源:《国际问题研究》2020年第5期 作者:姚遥 字号

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  摘要:战后国际秩序是以《联合国宪章》宗旨和原则为基础、以联合国为核心的规范与机制。受强权政治和垄断资本的侵蚀破坏,战后国际秩序许多合理成分未能充分发挥作用。中国的新国际秩序观尊重战后国际秩序的本原设计,旨在推动国际秩序回归《联合国宪章》宗旨和原则。构建新型国际关系和人类命运共同体是对战后国际秩序的重构与创新。

  关键词:国际秩序观;战后国际秩序;自由世界秩序;中国外交

  作者简介;姚遥,外交学院"一流学科建设卓越骨干学者"、国家软实力研究中心主任

 

    近年来,面对中国国际影响力的不断提升和创新全球治理机制的不懈努力,一些西方政客出于种种目的,对中国秉持的国际秩序观妄自揣度甚至恶意曲解,声称"中国正在挑战现行国际秩序"。2015年11月,美国时任国防部长卡特提出,中国"正在对美国主导的国际秩序釜底抽薪"。"2018年10月,美国副总统彭斯宣称,中国在"试图按照自己的喜好改造现行国际秩序"。2019年10月,美国国务卿蓬佩奥进一步妄言,中国正在以强制力量"威胁自由与开放的国际秩序"。

  与此相对的是,中国始终强调做现行国际秩序的坚定维护者,表明"不会去推翻当年自己亲手建立的国际体系和国际秩序,也无意另起炉灶、再搞一套"。习近平主席在国际场合反复强调要"维护战后国际秩序"。2020年9月10日,《中国关于联合国成立75周年立场文件》发布,强调坚定支持多边主义,坚定捍卫《联合国宪章》宗旨和原则,维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序,推动国际关系民主化法治化合理化。同当前,百年未有之大变局持续深化,世界正处在动荡变革期,如何在纷乱的国际舆论中正本清源、激浊扬清,在政策和学理层面阐明中国倡导的新国际秩序观与战后国际秩序的关系,具有深刻的理论和现实意义。

  一、战后国际秩序的本原设计

  中国领导人及学者在谈论国际秩序时,时常会使用"战后国际秩序"与"现行国际秩序"的表述,这二者之间有一定联系,但在不同语境下也有明显差别。

  一方面,"战后国际秩序"是确定的且有狭义和广义之分。一般来说,狭义的"战后国际秩序"重点强调的是国际政治安全秩序,是在世界反法西斯战争胜利前后,战胜国携手创建的以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际秩序。这一秩序有时亦被称为"战后和平秩序"。2015年1月习近平主席会见法国总理瓦尔斯时就强调"要携手维护二战胜利成果和战后和平秩序"。四有学者将"战后和平秩序"的核心归纳为∶大国合作;求同存异、相互尊重、平等协商;尊重民族自决;建立联合国。而广义的"战后国际秩序",不仅包括政治安全秩序,同时也包括经济秩序,特别是建立在世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定等机制基础上的经贸金融秩序。总体而言,中国政策界所谈论的战后国际秩序,侧重基于《开罗宣言》《波茨坦公告》等国际法律文件的政治安全秩序及以《联合国宪章》宗旨和原则为基础、以联合国为核心的国际规范与国际机制。

  另一方面,"现行国际秩序"受各方博弈影响而存在变化。对于二战结束时设计的国际秩序,有学者认为其并未真正实现过,而现行的一些国际秩序也并不全部产生于二战的终结,因此现在人们常常谈论维护战后秩序,是"把概念上的和运作中的两种秩序混为一谈了"。阅这种看法有其道理但稍显偏激。二战结束时设计的国际秩序未能完全实现确是事实,但若说其完全未实现则言过其实,对战败国的惩罚、联合国的建立应该说都是"战后国际秩序"的重要组成部分,是构成"现行国际秩序"的基础。也有学者认为,"战后国际秩序"是指"二战后在美国、苏联和其他主要战胜国的主导下,为避免战争,谋求世界持久和平、稳定和繁荣,各国通过协商谈判建立的,以联合国体系为核心的,以国际法和国际规范为行为准则的,随着时间推移不断演进的国际秩序"。这种对"战后国际秩序"的理解基本属于广义范畴,但由于其"随着时间推移不断演进"的界定,我们难以将其与"现行国际秩序"区别开来。毋宁说,"现行国际秩序"是源于"战后国际秩序"并经过不同力量博弈而逐步在全球发挥实际作用的机制与规范,目前正处于转型之中。由于"现行国际秩序"是各种力量博弈后的产物且面临多重冲击与挑战,所以各国对其看法存在明显差异。有人认为它总体上依然是由美国主导、以自由主义为特征的"自由国际秩序"1,有人则强调西方影响的式微并称之为"后西方秩序"。而中国所认可的"现行国际秩序",则是以联合国为主体的包括世界贸易组织、世界银行等相关国际机制构成的多边主义国际框架。可见,受不同立场和站位影响,各方对"现行国际秩序"的认知与界定存在一定主观性。

  战后国际秩序的本原设计旨在固化世界反法西斯战争的胜利成果,体现了国际正义的原则和国际社会的愿望,国家武力扩张行为受到空前制约,人类基本价值对国际规范的影响大幅增加,非西方国家的诉求得到更多的重视。3因而,战后国际秩序的合理性与进步性毋庸置疑。中国作为战后国际秩序构建的重要参与者,以维护世界持久和平为出发点,坚持不扩张原则,以公平正义为国际关系基本准则;支持建立强有力的联合国作为集体安全制度核心,支持在联合国框架下实行大国合作和大国发挥特殊作用的原则;支持民族自决与非殖民化。可见,从原则立场到具体践,中国所极力维护的对象主要是相对狭义的"战后国际政治安全秩序"。

  战后国际秩序对世界和平与发展产生了深远影响。近代以来,西方主导的国际体系有一个共同特点,就是其并非表面上所呈现的均势与平等,而是先将整个世界一分为二: 一边是作为殖民强权的主权国家,另一边是不被见为具有主权地位的殖民地、保护领、托管地、势力范围等弱势民族。叫 经过二战,英法等老牌殖民主义列强的实力显著下降,德日等法西斯战败国受到严厉惩罚和约束。为了防止殖民地争夺引发战争,也为了回应世界人民的进步愿望,由世界各国共同认可的《联合国宪章》贯穿着主权平等原则,"国家不论大小、强弱,一律主权平等"成为最根本的国际秩序基石。与此前的国际秩序相比,弱小国家不再被西方列强视作可以任意处置的"主权例外",其标志即是被赋予联合国会员国地位。作为对"主权平等"原则的补充,"集体安全""大国协商"等原则也成为战后国际秩序规范的重要内容。

  联合国是战后国际秩序设计的最重要标志,其逻辑出发点是即便不存在一个"世界政府",只要能够把国际机制设计好,世界事务也和国内事务一样是可以管理和协调的。保罗·肯尼迪认为,"联合国的建立者创建了一个新的世界秩序",其包容性与18年之后、1815年之后甚至1919年之后都不同,"因为此时所有大国都参与了进来"。联合国体现了民族国家理念和多边主义原则的"世界政府"理想,反映出世界上绝大多数国家和人民求和平、谋发展的强烈愿望,从人类社会发展的角度看,无疑具有历史的进步性。继国际联盟之后,联合国成为第二个全球性集体安全保障体系。实行集体安全是为了威慑侵略行为,使任何有意发动侵略战争的国家忌惮于其他国家的集体反制。联合国是集体安全机制的核心,区域和次区域组织在解决本地区问题时可在其授权之下发挥作用。

  保持大国之间的协商一致,是战后国际秩序的另一重要规范。战后,反法西斯同盟中的五大国被公认为作出了更突出的历史贡献、具有更强大的客观实力,因而也被赋予了更重要的国际责任。联合国安理会实行五个常任理事国"一票否决制",其初衷是为了保证大国协商一致、避免矛盾冲突,因此更多意味着责任,而非特殊的权利。

  然而,不可否认的是,战后国际秩序依然主要基于西方为主的人类历史经验,特别是战后经济秩序基本由美西方主导,有利于西方发达国家。在设计过程中,该秩序也并非通过民主程序,而是由少数大国发挥主导作用,因而不可避免存在某些负面因素,在一定条件下便会制约甚至损害战后国际秩序有效发挥积极作用。

  二、战后国际秩序遭到破坏

  虽然战后国际秩序的本原设计反映了各国对主权平等、集体安全、大国协调等重大原则的普遍认同,但在强权政治和垄断资本共同作用下,战后国际秩序的许多原则在实践中被架空或遭到破坏,从而导致现行国际秩序出现了诸多弊端。

  (一)强权政治对战后国际秩序的破坏

  二战后,以联合国为核心的国际体系终结了列强主导的全球殖民体系,然而,强权政治并未成为历史。一些新兴强权滥用实力与优势,变相复辟弱肉强食的旧思维与旧规则,对《联合国宪章》宗旨和原则形成了干扰、破坏。

  第一,少数大国主导战后安排破坏了联合国的主权平等原则。二战期间,有关战后安排的决定大多在美苏英三强之间或由其主导召开。三国时常无视当事国的主权和意愿强行拟定国际条约、划分势力范围,与《联合国宪章》宗旨和原则背道而驰。例如,划分战后欧洲和远东势力范围的《雅尔塔协定》主要在美苏之间展开。即便是名义上被列为"五强"之一的中国也时常被排除在外,诚如中国政府谈判代表顾维钧所言,许多条约由二、三或四强起草和签署,"我为其不民主的性质感到震惊"。

  第二,美苏冷战破坏了集体安全与大国协商等国际规范。197 年冷战爆发,美苏两极对抗取代国际合作。美苏借助组建区域性军事集团,形成了绕开联合国机制、有违集体安全原则的排他性军事同盟和单方面安保体系。

  美国背离《联合国宪章》的集体安全原则,缔结了一系列区域性同盟条约,在世界战略要点大肆建立军事基地并直接驻军。苏联亦如法炮制,在除中国和朝鲜以外的所有社会主义国家都直接驻军。

  美苏冷战也使大国协商名存实亡。美国不顾苏联等国的反对,推行其单独占领日本的政策,主导对日和约草拟与签署,苏联拒绝在《旧金山和约》上签字,中国国共两党均未被邀请参加旧金山会议。联合国成立之初,会员国数量较少,美国依恃其强大实力操控了投票机制。美国国务院政策规划研究室主任凯南曾言,"我们的立场隐含着一种理论,那就是归根结底联合国不是一个世界性的组织,而只是51个国家抵制苏联的工具而已"。四由于美国的阻挠,新中国曾长期被排除在联合国之外。

  冷战期间,美苏各自利用权势对弱小国家实施控制和干涉,主权平等原则依然受到践踏。美苏都想把亚非拉国家置于各自控制之下,"不断对其他国家进行控制、颠覆、干涉和侵略"。5牛津大学教授文安立(Odd Westad)指出,冷战是以与殖民主义稍有差别的各种方式对殖民主义的延续,"华盛顿和莫斯科都反对形式上的殖民主义",然而它们在第三世界的所作所为却"与它们的直接前任——19世纪和20世纪初期英国和法国的殖民工程———极为相似"。

  第三,美国以建立"自由世界秩序"为幌子偷梁换柱、党同伐异。1991 年苏联解体,美国成为所谓"冷战胜利者",这种简单化的胜负标签"使得美苏几十年来对第三世界的灾难性干涉的后果被遮蔽、淡化了"。7冷战结束后,美国强权陷入了单极霸权幻想,试图构建"美国治下的和平",途径即是建立"自由世界秩序"。美国主导的"自由世界秩序"支柱有三∶其一,干预全球局势的超强军力和同盟体系;其二,操控世界经济运转的制度设计和美元在国际金融体系中的主导地位;其三,自我标榜的"普世"价值体系和一系列配套观念。"美国所领导的'世界秩序'是西方秩序的延伸,虽然它与以联合国为主体的国际秩序有重叠,但也有明显不同∶它在安全上以军事同盟体系为支柱,将军事同盟体系成员的安全利益凌驾于非同盟国家的安全利益之上;在政治上则谋求按照西方政治制度和价值模式改造非西方成员。"需要指出的是,美国对联合国也是可用则用,不可用则弃置一边。美国主导的"自由世界秩序"对中国并不包容,中国在安全利益上受到美国事同盟体系的排斥,在价值观念上被视为"异类"。一些不认同甚至挑战"自由世界秩序"的国家还被打上"流氓国家"的标签,美国伺机对其进行政权更迭等武力改造。

  (二)垄断资本对战后国际秩序的侵蚀破坏

  强权政治并非战后国际秩序的唯一挑战。20世纪70年代以后,某种凌驾于主权甚至强权之上的资本力量日益崛起,其无视主权独立与公平正义原则,试图打破一切主权国家的边界和壁垒。在此过程中,垄断资本与美国强权之间从相互依附到相生相克,共同对战后国际秩序进行侵蚀破坏。

  第一,跨国资本嵌入国际机制,控制了一些关键性国际组织。跨国垄断资本作为一种全球性的社会力量,并没有政治实体存在,也没有直接的暴力机器,其警察力量是美国及其领导下的军事同盟。跨国垄断资本对国际机制施加影响,最显著的结果便是催生了形形色色充斥于主权国家之间的非国家行为体。这些由垄断资本控制的非国家行为体日益成为国际机制中不可忽视的新角色∶首先,一些国际经济组织,如世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等,负责出面协调主权国家的政府决策(当受到新兴市场国家的有力反制后,资本力量即筹划另立新的国际机制);其次,一些国际行业协会、评级和会计机构等,负责监督市场主体的执行效果;最后,一些起宣传和教化作用的社会组织,如传统基金会等智库、芝加哥大学等高校、三边委员会等非政府组织,构成了葛兰西所说的资本主义社会堡垒,是跨国垄断资本的社会防线。山甚至在某些发展中国家,"政府管理已名存实亡,错综复杂的非正规经济组织开始填补真空,它们在书本上不见记载,也不受政府控制"。回跨国资本在治理世界时,还不断借助所谓"公民社会"向主权国家施加影响,迫使其通过有利于资本扩张的法案和政策。

  第二,跨国资本改造国际规范,试图冲破主权国家的保护壁垒。冷战结束后,跨国资本逐渐取代民族资本,出现了列宁所说的"一个包罗一切企业和一切国家的,唯一的世界托拉斯的方向"。与民族资本由内向外地对外扩张不同,跨国资本由外向内地横冲直撞,挑战由主权国家组成的传统国际体系。不论是以联合国为核心的多边国际体系,还是美国妄图主导的单边国际体系,都在跨国资本的冲击下面临主权危机,战后国际秩序的基本规范——主权原则受到根本性威胁。一些跨国公司成为垄断资本的化身,为冲破主权壁垒身先士卒。德国前总理施密特揭示,跨国公司通过金融跨国网络从事"无国界经济活动","超越了民族国家能力可及的范围"。"通过生意往来,跨国公司将分隔两地的领土联系起来,突破了各种政治规范与文化习俗的限制,也威胁到了政府代表人民执行政策的权威性和有效性,致使主权国家逐步丧失了对其领土的控制权。5此外,跨国垄断资本还试图操控国际经济组织以冲击主权国家。世界银行前首席经济学家斯蒂格利茨揭示,一些国际组织以贷款为诱饵,实质上通过四个步骤——"私有化、资本市场自由化、价格市场化和贸易自由化",使许多发展中国家失去了经济主权。

  第三,跨国资本甚至凌驾于传统强权之上,促使国际秩序的变化方向更趋复杂。二战结束后,西方国家普遍实行了某种"管制的资本主义"(即凯恩斯主义),一些政治经济学者将其概括为"镶嵌型自由主义"(embedded liberalism),以表明市场进程和企业活动仍处于政治和社会的约束网络之内。在凯恩斯主义指导下,政府的作用仍被着重强调,各国普遍采取"金融抑制"政策,严格限制私营部门参与国际金融业务,跨国流动资本受到严格管控。然而,自1973年美国陷入滞胀危机,垄断资本开始在全球范围内寻找新的增值渠道,日益直接凌驾于主权国家甚至强权国家之上,使得资本和强权的地位发生了彻底反转。正如大卫·哈维所言,"金融势力和国家权力之间始终保持着某种微妙的平衡,但福特主义一凯恩斯主义的垮台显然意味着民族国家向金融资本交权"。

  随着新自由主义思潮兴起,经济全球化的操控权实际上逐渐从美国强权转移至跨国资本之手。"新自由主义就是将一切金融化。"5在跨国资本的嵌入式治理下,强权国家也开启了去工业化进程,政府精英被资本绑架,社会大众被福利绑架,金融危机的爆发风险与日俱增。美国政治机制日益被资本力量操控,并最终因去工业化、金融失控、国力下降、民利受损而陷入了"主权危机",并催生出了民粹主义与逆全球化的反弹和反制。知名学者罗伯特·基欧汉指出,真正被忽视的问题是——"资本劫持了全球化,也劫持了'自由世界秩序'"。其结果是,所谓"自由世界序","既不自由,也不'世界',更非秩序"。美国政治学家伊恩·布雷默预判∶"美国领导的以自由主义为标签的国际秩序行将结束,且将一去不返。"

  由于70年多年来破坏性因素如影随形,联合国的各项机制不乏力匮之处,《联合国宪章》宗旨和原则也并未得到完全彰显,国际关系中种种不公不义的现象时有发生。但不能因此说以联合国为核心的国际体系过时了,问题恰是《联合国宪章》宗旨和原则未能得到认真履行;也不能说经济全球化是错误的,只能说跨国垄断资本从少数人立场出发为经济全球化设定的目标和路径是错误的。

  三、中国新国际秩序观维护战后国际秩序的合理内核

  基辛格在《世界秩序》中提出∶"重建国际体系是对我们这个时代政治家才能的终极挑战。"3中国共产党是为中国人民谋幸福的政党,也是为人类进步事业而奋斗的政党。近些年,中国的实力不断增强,越来越具备影响和推动现行秩序规则变革的能力,开始关注全球均衡发展等问题,关注国际社会对改革和完善国际秩序的合理需求。一些国家因此把中国看作现行国际秩序的挑战者,这完全是对中国意图和实践的误读或恶意抹黑。中国参与了战后国际秩序的设计和建造,是第一个在《联合国宪章》上签字的国家。中国领导人一再强调要维护战后国际秩序,并指出"现行国际秩序并不完美,但只要它以规则为基础,以公平为导向,以共赢为目标,就不能随意被舍弃,更容不得推倒重来"。

  从本原设计看,战后国际秩序的合法性与合理性迄今仍无法超越。"我们现在所处的国际体系是70多年前先辈们在二战的废墟上搭建起来的,凝聚了各国的共同心血,也汇集了人类的集体智慧。它就像一座精心设计的大厦,最核心的基石是多边主义,最重要的支柱就是以联合国为代表的众多国际机构。70多年过去了,它出现了一些老化和破损,但是依然在为我们遮风挡雨,在为维护世界和平、促进人类发展发挥着不可替代的重要作用。"中国要维护战后国际秩序或改革现行国际秩序,目标是使《联合国宪章》的宗旨和原则得到切实贯彻实施。中国国务委员兼外长王毅曾指出∶"时至今日,《联合国宪章》的宗旨和原则并没有过时,仍是解决各种国际问题的善策良方;当今世界很多动荡和乱局,其根源都是因为没有落实甚至违背了这些宗旨和原则。"因此,中国建立国际新秩序的努力,在很大程度上是要纠偏,推动完成《联合国宪章》宗旨和原则的未竟之功。"我们现在要做的不是另起炉灶,而是修整完善;不是一成不变,而是改革创新,使其更加适应形势的发展,更加符合各国的需要,更加跟上时代的步伐。"

  现行国际秩序"毕竟是历史的产物,受制于设计者们的局限",因此"国际秩序的再平衡并非一场意外,而是历史的必然"。国际秩序的再平衡主要是改革其不合理或不适应时代形势发展的成分,而不是抛弃那些反映人类进步诉求、体现公平正义原则的合理内核。"好的国际秩序应能包容所有成员方的利益,目前以联合国为主体的国际秩序虽然在效率和执行力上都不完美,但已是接近人类公平理想的国际框架。同时,这一国际秩序必须进行自我完善,需要激发其改革的内生动力。中国并不想在现行国际秩序之外另搞一套,而是希望看到一个共同的'世界屋顶',这个'世界屋顶'足够宽广,尊重多样性,包容不同社会制度和发展水平国家的利益诉求和价值观念。对现行国际秩序的完善和发展,需要既有沿袭也有创新、既有建构也有解构。

  面对新的国际形势,如何使国际秩序顺应世界历史潮流和多数国家利益,实现以联合国为核心、以主权平等和多边主义为基石的重构?中国给出的方案即是"两个构建"——构建新型国际关系和人类命运共同体。

  新型国际关系是"世界秩序重构的中国方案",是通往人类命运共同体的基本路径。新型国际关系与传统国际关系不同,其包含三个关键词,一是相互尊重。强调的是要摈弃传统的以强凌弱的丛林法则,坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,各国主权范围内的事情只能由本国政府和人民去管,尊重各国根据各自国情选择发展道路,坚决反对外部势力干涉国家内政。二是公平正义。强调的是世界的命运必须由各国人民共同掌握,世界上的事情应该由各国政府和人民共同商量来办。要尊重彼此关切、照顾彼此利益,捍卫《联合国宪章》宗旨和原则,维护国际关系基本准则,推动制定平衡反映各方利益和关切的国际规则,确保各国发展权利平等、机会平等、规则平等。三是合作共赢。强调的是奉行双赢、多赢、共赢的新理念,扔掉我赢你输、赢者通吃的旧思维。世界各国无论大小,都要在追求本国利益时兼顾他国合理关切,把本国利益同各国共同利益结合起来,努力扩大各方共同利益的汇合点,增进人类共同利益。在谋求自身发展的同时,积极促进其他各国共同发展,让各国和各国人民共同享受发展成果。新型国际关系是对过去20年以资本主义强权政治为核心内容的国际关系和以意识形态阵营对峙和冷战思维等为重要特征的两极体系国际关系格局的超越,充分体现并发展了战后国际秩序的合理精神内核,体现了以中国为代表的新兴经济体和广大发展中国家对崭新的国际秩序的期待。

  人类命运共同体是中国国际秩序观的目标和归宿,其核心内涵是建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。在政治上,要互相尊重、平等协商,坚决摒弃冷战思维和强权政治,走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往新路。在安全上,要坚持以对话解决争端、以协商化解分歧,统筹应对传统和非传统安全威胁,反对一切形式的恐怖主义。在经济上,同舟共济,促进贸易和投资自由化便利化,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。在文化上,要尊重世界文明多样性,以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越。在生态上,要坚持环境友好,合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园。上述原则不但囊括了战后国际秩序所关切的政治安全与经济发展议题,而且还照顾到全球化所带来的文化认同危机、生态环境挑战等新问题,为人类社会走向大同世界指明了前进方向。

  四、结语

  中国的新国际秩序观强调对战后国际秩序的维护,这既是对战后国际秩序本原设计的尊重,也是对战后国际秩序本原精神的回归。当今世界正经历百年未有之大变局,新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速变化,世界进入动荡变革期。面对大变局,世界期盼因应国际形势发展、回应各国人民呼声的新秩序。中国新国际秩序观顺应时代发展变化以及人类普遍关心的议题,代表着人类历史发展的前进方向。在推进新国际秩序观进程中,中国一方面要不忘初心,继承和弘扬二战精神及《联合国宪章》宗旨和原则,另一方面要反对强权政治和垄断资本,切实为人类和平与进步作出自己的贡献。(注释略)

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